De nieuwe ladder voor duurzame verstedelijking

Per 1 juli aanstaande zal de ladder voor duurzame verstedelijking, art. 3.1.6. BRO, gewijzigd in werking treden. De vraag is of deze verandering gevolgen heeft voor de praktijk van bouwers, aannemers en projectontwikkelaars. Het korte antwoord hierop is nee. Lees verder voor het uitgebreide antwoord.

De ladder als obstakel voor nieuwe plannen

Sinds oktober 2012 geldt dat bij wijziging en afwijking van bestemmingsplannen voor nieuwbouwprojecten een aantal zaken onderzocht moet worden. Zowel voor woningbouw, detailhandel als kantoren moet onderzocht worden of:

1. actuele regionale behoefte aan het project bestaat.
2. het project binnen bestaand stedelijk gebied uitgevoerd kan worden;
3. indien dit niet het geval is, de voorziene locatie in het buitengebied goed bereikbaar is.

Dit zijn de drie treden van de ladder voor duurzame verstedelijking.

Werkt de ladder wel of niet?

Veel projecten lopen spaak op toetsing aan de ladder, vooral in krimpgebieden als de Achterhoek en Twente. Dit wordt als een probleem gezien. Of dit terecht is, is de vraag. Misschien doet de ladder wel precies wat zij moet doen: het tegengaan van leegstand en van onnodig bouwen in de wei. Er wordt immers wel gezegd dat niemand wil bouwen voor leegstand maar dat is onjuist: niemand wil bouwen voor eigen leegstand.

Als een projectontwikkelaar een gebouw van een concurrent leeg trekt is dat niet zijn probleem en voor gemeenten geldt onderling hetzelfde. In gebieden met overbewinkeling en leegstand van detailhandelsruimte worden nog steeds nieuwe supermarkten gebouwd. Gemeenten vinden vaak nog wel een plekje voor nieuwe kantoorruimte in de hoop bedrijven aan te trekken, desnoods weg uit de buurgemeente.

Dan is er nog het argument dat de ladder vooral gebruikt wordt door concurrenten, super- en bouwmarkten, om een ontwikkeling tegen te gaan. Dit verandert echter niets aan de noodzaak van het instrument. Opvallend is dat ondernemers klagen over de hindernissen van de ladder maar het instrument direct gebruiken als ze eenmaal een gevestigd belang te verdedigen hebben.  

De wijzigingen

De voorgestelde wijzigingen zijn:

• Ten eerste een vereenvoudiging door het loslaten van de afzonderlijke treden van de Ladder en het schrappen van zinsneden die bij nader inzien beter thuis horen in een toelichting of de Handreiking.
• Ten tweede wordt de uitgebreide Laddermotivering beperkt tot de nieuwe stedelijke ontwikkeling buiten het bestaand stedelijk gebied.
• Tevens wordt het in de praktijk als lastig ervaren begrip “actuele regionale behoefte” vervangen door het eenvoudiger begrip “behoefte”.
• Tot slot wordt een nieuw onderdeel toegevoegd, waarmee het mogelijk wordt een dubbele Laddertoets bij flexibele planvorming te voorkomen.

Met de wijziging wil de minister deze eenvoudiger maken met minder onderzoekslasten, maar toch doeltreffend. Het doel van de regeling verandert niet.

De letterlijke gewijzigde tekst:

Artikel 3.1.6 van het Besluit ruimtelijke ordening wordt als volgt gewijzigd:

1. Het tweede lid komt als volgt te luiden:

De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien.

2. Het derde lid komt als volgt te luiden:

Indien in een bestemmingsplan als bedoeld in het tweede lid toepassing is gegeven aan artikel 3.6, eerste lid, onder a of b, van de wet kan bij dat bestemmingsplan worden bepaald dat de beschrijving van de behoefte aan een nieuwe stedelijke ontwikkeling en een motivering als bedoeld in het tweede lid eerst wordt opgenomen in de toelichting bij het wijzigings- of het uitwerkingsplan als bedoeld in dat artikel.

3. In het vierde lid wordt «actuele regionale behoefte» vervangen door «behoefte» en «het bestemmingsplan, bedoeld in het tweede lid,» door «een   bestemmingsplan als bedoeld in het tweede lid».

Verandert dit veel?

Dat nu niet meer de actuele regionale behoefte maar alleen de behoefte moet worden onderzocht maakt door de geldende jurisprudentie geen verschil: er moet gekeken worden naar dat gebied waarop het nieuwe project ruimtelijke invloed heeft. Voor het ene project is dat groter dan het andere.

De grootste praktische belemmering blijft dus bestaan.

Inhoudelijk maakt het ook geen verschil dat alleen onderzocht hoeft te worden of niet binnen stedelijk gebied gebouwd kan worden als je dat niet doet maar in het buitengebied bouwt.

Opvallend is dat bij het opnemen van een uitwerkingsplicht of wijzigingsbevoegdheid de ladder pas toegepast hoeft te worden bij vaststelling van het betreffende wijzigings- of uitwerkingsplan. Zo hoeft volgens de minister het onderzoek niet tweemaal te gebeuren. Bij vaststelling van het moederplan moet echter wel gewoon onderzoek worden gedaan naar de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het plan. De ladder is daar eigenlijk gewoon een uitwerking van en dus moet gewoon gekeken worden naar de behoefte. Voor projectontwikkelaars is dit van minder belang omdat dit vooral geldt voor grotere gebiedsontwikkelingen en niet voor beperktere projecten.

Ook bij het vaststellen van de provinciale verordening hoeft de ladder niet meer toegepast te worden. Maar omdat deze verordeningen vaak wat minder concreet zijn, hoefde dat vaak toch al niet.

De conclusie

Optimisten die denken dat binnenstedelijke nieuwbouw nu mogelijk zal zijn zonder dat een behoeften-onderzoek een beperking is, worden teleurgesteld. Ook zij die menen dat het onderzoek minder intensief zal zijn, komen bedrogen uit: eigenlijk verandert er niets.

Ook de nieuwe ladder zal een bron van juridische procedures zijn waar deskundige bijstand problemen voorkomt en kansen vergroot. Onze deskundigen op dit gebied staan u graag bij.