In hun contacten met de overheid worden burgers vaak teleurgesteld in het vertrouwen dat zij hebben in uitspraken van hun gesprekspartners. Keer op keer blijkt dat toezeggingen niet waargemaakt hoeven te worden. Brengt een recente uitspraak van de Raad van State daar verandering in?
Van bescherming van de overheid…
De klassieke overweging van de rechter is dat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig is dat een aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezegging is gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend (1).
Naast het praktische probleem dat de inhoud van gesprekken vaak niet concreet te bewijzen is, is er één probleem dat de burger bijna altijd parten speelt: zijn gesprekspartner is bijna nooit formeel bevoegd. Binnen de overheid zijn over het algemeen specifieke organen bevoegd beslissingen te nemen, zoals bijvoorbeeld de gemeenteraad of het College van Burgemeester en Wethouders. Een burger spreekt echter nooit deze organen maar altijd de ambtenaren, of hoogstens een lid van het orgaan. Op uitspraken van de gesprekspartner is dus niet te vertrouwen.
In de rechtspraak werd grote waarde gehecht aan de integriteit van de wet. Overtredingen moesten niet geaccepteerd worden alleen omdat een individuele ambtenaar zijn boekje te buiten ging en ook omwonenden hebben recht op bescherming. Hoewel dit begrijpelijk is, is het zeer frustrerend te zien dat zelfs de oplettende burger die uitdrukkelijk bij de overheid informeert over zijn positie op het antwoord niet kon vertrouwen.
(1) ABRvS 16 mei 2012; ECLI:NL:RVS:2014:BW5949
…Naar bescherming van de burger
In zijn uitspraak van 29 mei 2019 (2) heeft de Raad van State na een periode van wisselende rechtspraak conclusies getrokken uit de wijdverbreide onvrede. Er wordt niet meer gekeken naar de formele bevoegdheid van de gesprekspartner aan de kant van de overheid maar naar de schijn die bij de burger is gewekt.
(2) ABRvS 29 mei 2019; ECLI:NL:RVS:2019:1694
Drie criteria
Het vertrouwen wordt getoetst aan drie criteria:
- De toezegging
Het moet gaan om gedragingen of uitlatingen van overheidsfunctionarissen die bij de burger redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur ter zake van de (wijze van) (niet-)uitoefening van een bepaalde bestuursbevoegdheid in zijn geval, na kennisneming van de voor dat geval relevante gegevens, die niet zozeer strijdt met de regels dat redelijkerwijs niet op nakoming kan worden gerekend. Het moet dus om een concrete uitspraak in een concrete zaak gaan en het moet niet zo zijn dat de burger eigenlijk wel beter weet. Een, deskundige, jurist of ambtenaar mag minder snel vertrouwen dan een timmerman of een arts. - De bevoegdheid
Het gaat nu niet meer om de formele bevoegdheid maar om de indruk die de burger krijgt. Een medewerker van de afdeling vergunningen kan toezeggingen doen over zijn specifieke werkgebied. Het is aan de andere kant niet zo dat uitlatingen van een algemene baliemedewerker de overheid binden. De Afdeling overwoog inmiddels uitdrukkelijk dat “toezegging van medewerkers die in zijn algemeenheid slechts algemene informatie behoren te verstrekken, zoals een baliemedewerker, (evenwel) niet aan het bevoegde orgaan kunnen worden toegerekend.” (3) - De belangenafweging
Als naar aanleiding van de twee genoemde toetsen sprake is van een gerechtvaardigd vertrouwen moeten alle belangen in een zaak worden afgewogen om te bezien of de overheid de toezegging moet nakomen. Het belang van het vertrouwen dat de burger in de overheid mag hebben gaat immers niet voor elk ander belang. Op zich is het al van belang dat de wet wordt gehandhaafd. Dat is echter al langere tijd geen absoluut belang meer. Zo mag er niet gehandhaafd worden als dit kennelijk onredelijk is. Ook moeten de belangen van andere betrokkenen gewogen worden. Bijvoorbeeld het belang van omwonenden van een bedrijf waaraan een toezegging is gedaan. Die omwonenden mogen immers er vertrouwen in hebben dat de wet wordt gehandhaafd.
(3) ABRvS 5 juni 2019; ECLI:NL:RVS:2019:1838
Schadevergoeding
Na de belangenafweging blijft vaak een partij met de gebakken peren zitten. Dat is soms de partij die op een toezegging heeft vertrouwd en soms een derde die naar aanleiding van een onterechte toezegging niet in zijn recht wordt beschermd. Deze heeft dan recht op vergoeding van schade die hij lijdt doordat hij gehandeld heeft op grond van een niet gehonoreerde toezegging of naar aanleiding van de rechten die verloren gaan.
Een Gamechanger?
De uitspraak van de Raad van State zal niet maken dat veel meer toezeggingen moeten worden nagekomen. De belangenafweging zal daarvoor zorgen. Dat is echter wel beter te begrijpen door de burger dan de enkele opmerking dat de persoon die namens de overheid met hen sprak hiertoe niet bevoegd was. Wel verwacht ik dat er meer sprake zal zijn van schadevergoedingen dan in het verleden.
De advocaten van JPR kunnen u helpen in uw contact met de overheid. Zij voorkomen misverstanden en zullen uiteindelijk voor uw rechten opkomen.
Albert Jan Boer
Wouter te Woerd
Marjolein Meijer