Vertrouwen in een principebesluit

Bij het realiseren van een bouwproject vergen de voorbereidingen van de aanvraag van de vergunningen vaak een stevige investering van tijd en geld. Om die reden vragen ontwikkelaars de gemeente dan of de plannen op steun kunnen rekenen. Immers, als je tevoren weet dat toch niet wordt meegewerkt, kan je er meestal beter niet aan beginnen.

In veel gevallen neemt het College van Burgemeester en Wethouders een besluit in beginsel bereid te zijn mee te werken aan wijziging van het bestemmingsplan of een vergunning tot afwijking daarvan te willen verlenen, het zogenaamde principebesluit. Soms worden zelfs contracten met deze inhoud gesloten. Op die manier hopen ontwikkelaars enige zekerheid te verkrijgen voordat ze, soms grote, investeringen doen. Een kleine studie van de jurisprudentie leert dat veel geprocedeerd wordt door teleurgestelde bouwers. Toezeggingen worden door de gemeenten vaak niet nagekomen.

De teleurgestelde ontwikkelaars zijn vaak veel tijd, soms jaren, verloren en hebben hoge kosten gemaakt die in een avondje vergaderen door het putje gaan. Zo is enkele jaren geleden een ontwikkelaar van een vakantiepark met golfbaan in de gemeente Hof van Twente met een zeperd van €2.3 miljoen blijven zitten.

Bestuursrecht in plaats van contractenrecht

Als een overeenkomst met de gemeente wordt gesloten over het veranderen of afwijken van bestemmingsplannen en vervolgens de aanvraag wordt afgewezen speelt het contractenrecht nauwelijks een rol. Dat komt omdat de afwijzing een bestuursrechtelijk besluit is en dat specifieke recht gaat voor het algemene burgerlijke recht. In het bestuursrecht wordt het niet nakomen van contracten en beloften door de overheid bezien in het kader van het vertrouwen.

In mijn bijdrage voor de AvdR (https://avdrlegalflix.nl/de-overheid-is-niet-te-vertrouwen/) leg ik uit dat er juridisch heel wat kanttekeningen moeten worden geplaatst bij de betrouwbaarheid van de overheid als partner. Dat geldt nog meer als het gaat om het veranderen van bestemmingsplannen, of het omgevingsrecht in het algemeen.

Vertrouwen in toezeggingen van de overheid wordt in drie stappen beoordeeld door de rechter:

1. Is er wel sprake van een toezegging?
2. Namens wie is die toezegging gedaan?
3. Moet die toezegging gezien alle omstandigheden worden nagekomen?

Stap 1 is al vaak problematisch omdat het College vaak niet meer toezegt dan dat het zich in zal spannen te bevorderen dat de Raad een bestemmingsplan zal veranderen. Het belooft dan geen resultaat. Als het een vergunning tot afwijken van het bestemmingsplan betreft, worden ook vaak vele slagen om de arm gehouden.

College kan de Raad niet binden

Als wordt gecommuniceerd met de gemeente, dan gebeurt dat met ambtenaren en hoogstens met het College van Burgemeester en Wethouders. Het probleem is dat een bestemmingsplan wordt vastgesteld door de Raad. Het College kan de Raad niet binden: “ Gelet op de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenteraad om bestemmingsplannen vast te stellen, moet grote terughoudendheid worden betracht bij het aannemen van gebondenheid van een raad aan mededelingen van andere bestuursorganen van dezelfde rechtspersoon” zo overweegt de Raad van State. In stap 2 gaat het dan dus mis. Dat zal bijvoorbeeld alleen anders zijn als de Raad in het voortraject door het College betrokken is en in een motie heeft ingestemd met een besluit of contract.

Gelukkig is het wel zo dat de Raad in de belangenafweging wel rekening moet houden met de toezegging, ook als de toezegging van het College niet aan hem toegerekend hoeft te worden. Dat telt zelfs zwaarder als de Raad zelf ook een positieve rol heeft gespeeld. De ervaring leert echter dat de Raad meestal wel een op de planologie gebaseerde keuze kan maken die een negatieve beslissing kan rechtvaardigen.

Zelfs als het College een harde toezegging heeft gedaan of een overeenkomst heeft gesloten over zijn eigen handelen, bijvoorbeeld het geven van een vergunning, kan hij daar wegens “gewijzigde inzichten en beleid” op terugkomen. Natuurlijk weer na afweging van alle belangen waaronder de toezegging.

Vergoeding van geleden schade

In de afweging van belangen kan in voorkomende gevallen een vergoeding van geleden schade een rol spelen.

Wat vaker voorkomt dan dat de raad het college niet volgt, het college heeft immers meestal een meerderheid in de raad, is dat het college in weerwil van de toezegging de raad geen voorstel doet het bestemmingsplan te wijzigen. Er volgt dan geen bestuursrechtelijk besluit, maar dan moet wel de burgerlijke rechter uitspraak doen over de vergoeding van geleden schade.

Het lezen van de jurisprudentie leert dat ook het toegewezen krijgen van een schadevergoeding niet vaak voorkomt.

De conclusie moet zijn dat een ontwikkelaar er rekening mee moet houden dat een project ondanks toezeggingen van het College en de Raad niet doorgaat. De kans op de vergoeding van vergeefs gemaakte kosten kan in een dergelijk geval vergroot worden door er voor te zorgen dat in de contacten met de gemeente toezeggingen in de juiste bewoordingen worden gedaan en bij schade stevig onderhandeld wordt. De advocaten van JPR kunnen u hier bij terzijde staan.

JPR denkt mee, pakt aan, lost op.